A sanção da Lei 15.432/26, que institui o marco legal do transporte público coletivo urbano, representa uma mudança relevante no regime jurídico da mobilidade urbana brasileira. A norma procura enfrentar um problema estrutural do setor: a concentração do custeio na tarifa paga pelo usuário e a consequente dificuldade de conciliar sustentabilidade financeira, qualidade do serviço e modicidade tarifária.
Sob a perspectiva do Direito Administrativo, o transporte coletivo não deve ser compreendido apenas como atividade econômica regulada. Trata-se de serviço público essencial, relacionado ao acesso à cidade, à concretização de direitos sociais e à organização das políticas urbanas. Essa compreensão amplia a responsabilidade dos entes públicos no planejamento, financiamento, fiscalização e governança dos sistemas locais.
1. Fortalecimento do transporte coletivo como serviço público essencial
O novo marco reafirma o transporte público coletivo como instrumento indispensável à mobilidade urbana e ao desenvolvimento socioeconômico. Com isso, ganha força o dever estatal de estruturar o serviço com continuidade, previsibilidade, qualidade, eficiência e modicidade tarifária.
Na prática, a prestação deixa ainda menos espaço para soluções improvisadas ou instrumentos precários mantidos indefinidamente. A mobilidade coletiva passa a exigir planejamento permanente, estrutura regulatória estável e capacidade institucional compatível com a relevância do serviço.
2. Diversificação do financiamento e menor dependência da tarifa
Uma das mudanças centrais está na separação entre três elementos que historicamente se confundem: o custo real da operação, a tarifa cobrada do passageiro e a remuneração devida ao operador.
A legislação estimula fontes diversificadas de custeio, como receitas acessórias e extratarifárias, subsídios públicos, subsídios cruzados, dotações orçamentárias e instrumentos urbanísticos relacionados à valorização imobiliária. O objetivo é permitir que a tarifa pública considere critérios sociais sem comprometer a remuneração contratual adequada.
Essa separação pode reduzir controvérsias levadas aos tribunais de contas como supostas irregularidades contratuais quando, na verdade, decorrem de divergências sobre política tarifária, metodologia de remuneração ou responsabilidades do poder concedente.
Planejamento orçamentário
Subsídios e novas fontes de custeio exigem previsão, transparência, critérios objetivos e avaliação de sustentabilidade.
Rastreabilidade das receitas
Receitas tarifárias, extratarifárias e subsídios precisarão de controles e demonstrações consistentes.
3. Contratos mais sofisticados e remuneração vinculada ao desempenho
O marco favorece concessões estruturadas com metas, indicadores de qualidade, produtividade e mecanismos de melhoria contínua. A remuneração das empresas pode deixar de depender apenas do número de passageiros e incorporar resultados objetivos da prestação.
Regularidade, pontualidade, acessibilidade, segurança, integração entre modais, conforto, eficiência operacional e redução de impactos ambientais aparecem como referências relevantes. Para a Administração, isso exige capacidade técnica para definir, medir e fiscalizar indicadores. Para os operadores, exige gestão de evidências e governança sobre dados.
Elementos que tendem a ganhar importância nos contratos
- matrizes de risco mais detalhadas;
- indicadores verificáveis de qualidade e desempenho;
- regras claras de remuneração e revisão;
- mecanismos de compartilhamento e auditoria de dados;
- disciplina sobre receitas tarifárias e extratarifárias;
- procedimentos para apuração de falhas e aplicação de sanções.
4. Transparência, dados operacionais e controle social
A ampliação da publicidade de informações operacionais e financeiras é outro eixo relevante. Custos, arrecadação, demanda de passageiros e indicadores de desempenho passam a ocupar posição central na fiscalização dos sistemas.
A abertura dos dados reduz assimetrias entre poder concedente, operadores, usuários, agências reguladoras, controladorias e tribunais de contas. Também qualifica discussões sobre tarifa técnica, gratuidades, subsídios e equilíbrio econômico-financeiro.
Para as empresas, o cenário amplia a importância da integridade das bases operacionais, dos sistemas de bilhetagem, dos controles financeiros e da preservação documental. Dados inconsistentes podem produzir consequências regulatórias, contratuais e sancionatórias.
5. Planejamento, licitação e vedação de instrumentos precários
A nova legislação reforça a formalização da prestação, com planejamento, procedimento competitivo e estabilidade regulatória. A limitação ao uso de instrumentos precários procura evitar autorizações frágeis e soluções emergenciais prolongadas.
Serviços essenciais precisam estar apoiados em contratos regulares, precedidos de estudos adequados e licitação quando aplicável. Para os entes públicos, isso envolve diagnóstico da demanda, avaliação financeira, modelagem de riscos e construção de editais executáveis. Para os operadores, exige preparação técnica e jurídica para novos níveis de obrigação e transparência.
6. Governança pública e responsabilidade dos entes federativos
Embora o marco estabeleça diretrizes nacionais, sua implementação deverá respeitar as competências constitucionais de estados, Distrito Federal e municípios. A adaptação local dependerá de regulamentos, capacidade orçamentária, modelos contratuais e particularidades de cada sistema.
A discussão sobre gratuidades, descontos, subsídios e financiamento deve considerar responsabilidade fiscal e impacto financeiro. O desafio será harmonizar objetivos sociais com autonomia federativa e sustentabilidade dos contratos.
7. Compliance e integridade no transporte público
O aumento das exigências de transparência e desempenho repercute diretamente nos programas de integridade das empresas e na governança dos órgãos reguladores. Controles internos, auditoria, gestão de riscos, prevenção de fraudes e mecanismos de correção passam a integrar a própria execução contratual.
Medidas relevantes para empresas operadoras
- validar os dados operacionais enviados ao poder concedente;
- garantir a rastreabilidade de informações financeiras e tarifárias;
- estabelecer governança sobre indicadores de qualidade;
- controlar receitas acessórias, extratarifárias e subsídios;
- prevenir conflitos de interesse nas relações com agentes públicos;
- manter mecanismos de apuração e correção de irregularidades;
- documentar decisões relevantes da execução contratual.
No setor público, a integridade também depende de processos de fiscalização tecnicamente estruturados, critérios objetivos, dados confiáveis e mecanismos efetivos de controle social.
8. Impactos práticos para concessões e contratos em vigor
Mesmo com período de adaptação, os efeitos do marco devem ser considerados no planejamento de novas concessões, nas revisões regulatórias e nas discussões de reequilíbrio econômico-financeiro. Entes públicos precisarão verificar a compatibilidade de seus regulamentos, editais, contratos e políticas tarifárias com as novas diretrizes.
As concessionárias, por sua vez, devem avaliar como novas obrigações de transparência, indicadores, compartilhamento de dados e fontes de receita dialogam com os contratos existentes. Nem toda mudança normativa altera automaticamente o contrato, mas alterações relevantes podem justificar estudos de impacto, revisão regulatória e análise jurídica individualizada.
Anna Carolina Miranda Dantas
Advogada especialista em Direito Administrativo Sancionador, Gestão Pública, Compliance e Anticorrupção. Atua em demandas perante órgãos de controle, especialmente o Tribunal de Contas da União.